PPP模式处于发展初期,任重而道远,政府与社会资本合作的模式难在哪?

刘烜宏 2016-12-29 10:18

继财政部印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》后,近日财政部又联合国务院办公厅、环保部等部委开展PPP专项督查调研,分赴河北、山东、江苏、河南等10个省,了解PPP工作进展情况,推动各地PPP项目落地。国务院常务会议也曾多次倡导PPP模式应用于环保、水利、基建等公共领域,鼓励社会资本广泛参与。

尽管国家政策层面积极推进PPP模式,但在实操中仍存在各种难题,蜂拥而至的社会资本在真正落地投资的阶段变得举棋不定。据申万宏源统计,截止2016年三季度末,PPP落地率仅为26%,落地项目中以政府付费类的市政工程所占比较大。PPP模式处于发展初期,任重而道远。

中国式PPP,政府为主导的市场经济

PPP是Public—Private—Partnership的字母缩写,即政府与社会资本合作。在实际运作中,政府多是由其授权的下属企业担任,如当地的国企或融资平台;而社会资本的来源较为广泛,如具备投资能力的银行、保险等金融机构、具备建设功能的承建公司、具备运营管理的管理公司等。总之,他们通过采用PPP模式结合成一个大的利益体。

在这个大利益体中谁发挥着主要作用呢?虽然政策上不断倡导市场经济,自由竞争,鼓励社会资本发挥市场能动性。但事实并非如此,政府为经济主导、企业依附政府的趋势仍然在短期内无法改变,这或许也是计划经济遗留的弊病。以政府为主导的市场经济下,企业们只好挖空心思的努力研究政府推出的各项政策,寻找政策上的红利,比如如何符合当地政府招商引资的政策,在当地的投资规模不是依据市场需求量,而是出于对招商引资的政策奖励程度,这在一定程度上误导了市场要素配置。

另一方面,政府官员对PPP模式理解不深,其思维模式仍停留在过去BT模式上,看重的是前期建设的融资成本、建设成本。PPP项目建设阶段对社会资本和政府都十分有利,既能让社会资本快速获得利润回报,产生稳定的现金流,又能在短期内拉动地方经济发展,对地方政府的政绩有较好的影响。由此社会资本积极参与的项目集中于污水处理、轨道交通、供暖等领域,这些项目或是政府付费或是政府补贴,收入稳定,而与居民息息相关的医疗、教育、养老等领域极少问津,这又是政府主导经济后的市场分化。PPP的后期维护管理是长达10年—30年的大工程,周期长、风险大,未来现金流不确定,政府不重视,社会资本只能望而却步。

没有资金支持,项目只能一拖再拖,再宏伟的政策也犹如一张废纸。

社会资本瞻前顾后,风控方式难保障

对于PPP模式的运营与管理,财政部和发改委不定期的出台相关政策及管理办法,但真正法律层面上的规范仍在酝酿中,就连PPP到底是哪个部门主管都很难界定。此前国务院将PPP领域分为公共服务领域和基础建设领域,前者由财政部统筹管理,后者则有国家发改委统筹管理,但实际项目中,基础建设可能属于公共服务领域,公共服务领域可能含有基础建设,还是很难界定。社会资本参与到PPP中后,一旦出了问题,连喊冤诉苦的主管部门都找不对。

抛开制度、体制问题,社会资本最关注的事情是投出去的资金能安全回来,并带有稳定的收益,即“风险可控、收益可期”。以银行、信托、保险等大型金融机构同样秉承这样的投资原则。过去在与地方政府打交道时,金融机构牢牢绑住地方政府的大腿,土地抵押、国资平台担保、政府差额不足……跑得了和尚跑不了庙,出了坏账也有政府兜底。这种传统的风控方式在PPP的时代里逐渐碰壁,新《预算法》明确规定地方政府不得提供任何形式的担保,不允许政府采用明股实债、承诺回购等方式。新制度是希望社会资本能够发挥其市场化作用,但却从改变了社会资本的风控对象,即从政府主体转移到项目主体,以项目未来的现金流作为风控保证。故,社会资本偏爱政府付费类或可行性缺口类的项目,市政工程和交通运输为主,而对于缺少现金流的公益性项目,兴趣较低。

除此之外,PPP项目高达10年—30年的投资周期,仅保险资金能够满足部分投资周期要求,而保险资金又受到了监管限制,尚不能大规模介入PPP投资中。银行、信托、券商等其他金融机构的资金多为3—5年期,与PPP项目周期存在一定差距,后期的资金补足置换也是难点。

转型、突破、完善,为PPP模式营造良好的市场环境

PPP模式处于发展初期,遭遇各种瓶颈是在所难免的,重要的是如何改善当前的境况。12月初,中国PPP基金与9个省区分别签署成立省级PPP基金的协议,基金总规模437亿,涉及164个PPP项目。可见,国家层面对PPP模式给予极高的重视。身处其中并发挥重要作用的政府、企业如何顺应PPP产业的发展,在满足自身利益的结构的同时,造福社会呢?

首先,政府要明确自己的定位,明确自己在PPP模式中扮演的角色。政府是人民的公仆,在PPP项目中要立足于项目服务人民的角度,将关注点从建设期的短期利益转移到中长期的运营维护期,运营、维护、管理等环节关系着老百姓能否低成本享受高质量的社会服务,更关系着社会资本的收益和退出。同时,政府要作为一个监督人的角色应该有重点地管理PPP项目,如准经营性和经营性项目应重点关注垄断经营对用户利益的保障,非经营性项目注重运营期内的绩效考核。更重要的是,政府要处理好政府与市场的关系,重视合同的履约性和预算保障,让社会资本放心的来,放心的走。

其次,社会资本要改变传统的风控方式,将风控标的转移至项目未来现金流的控制,这需要严密扎实地尽职调查和测算过程。同时,金融机构应与政府加强合作的紧密性,对于短期无法产生现金流或收益的项目,政府应增加原有项目的附加值。如将基础设施或公共项目周围一定数量的资源(土地、矿产、旅游)的开发权出让给PPP项目公司,以增加社会资本的总体盈利。香港地铁公司的主要盈利模式就是以“轨道交通+地产商业”的组合,在投资建设轨道交通的同时,同步开发沿线地产,目前商业地产开发收入已占其总收入的50%以上。还有很多其他的“收益捆绑”方式,总之,是在低收益项目中捆绑上相对高收益的项目,以提升社会资本参与的积极性。

另一方面,社会资本要深掘自身优点,不仅要发挥资金优势,还要为PPP项目提供附加服务。如保险公司可针对政府付费的履约风险、建筑工程风险等,开发相应的信用险种,也为项目分担和转移部分风险;券商可以为PPP项目发行项目收益债、资产证券化等,解决项目发展期间现金流不足的难题,为社会资本提前退出做好资金预算。市场存在个体,也是整体,将更多利益点结合起来,让风险和收益更加匹配,这正是市场化所喜见的结果。

政府和社会资本方寻转型、谋突破,在这革命阶段,最要紧的是有完善的制度保障,尤其是社会资本方面对着强有力的对手方——政府,一言不合,友谊的小船就翻了。历年来,政府官员换届、利益分割纠纷、政府付费不兑现等事件时有发生,两败俱伤、多方受损。笔者呼吁,国家立法部门应推进PPP行业的立法工作,不仅要规范不同管理部门的职责分工,更要规范市场与政府的关系,为社会资本对PPP产业投资提供稳定的法律保障。另外,加快通过法律明文确定PPP项目中的土地权属、产权问题。当前已启动的部分PPP项目仍然存在土地权属或建筑权属不清晰,权属不清晰大大影响PPP项目的融资环节,进而影响后期的权属流通环节及资金退出环节。只有解决好权属问题、产权问题,才能保障并拓宽社会资本的退出通道,如搭建PPP产权交易平台,实现PPP产权自由流通。因此,完善PPP法律法规迫在眉睫。

结语:

在经济周期性下滑阶段,二级市场不稳定,房地产投资收益率下降,PPP产业无疑成为社会资本良好的栖息地。在这个过程中,政府要充分发挥其方向领导作用,不再过分干涉项目的市场化运作,而把项目运作的权力转移给社会资本,使其发挥市场能动性,实现多方共赢的良好局面。

本文由作者刘烜宏 (微信号:lxh804155400)授权创业邦(微信公众号:ichuangyebang)首发,转载请注明作者信息及来源,违者必究。

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