中国银行业70年风云录：与民更始，继往开来

2019-10-08

新中国成立以来的70年间，中国银行业实现了从单一到多元再到全方位发展的深刻变革。未来，银行业将继续在中国金融体系中发挥着主导性作用，推动着中国金融体系持续发展。

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编者按：本文来源亿欧网，作者孟凤翔，创业邦经授权转载。

中华人民共和国成立以来，在中国共产党的领导下，经过全国各族人民的不懈奋斗，中国的经济实力、科技实力、国防实力和综合国力不断增强，国际地位也实现了前所未有的提升。

回顾70年的发展历程，中国在国计民生的各个领域都取得了重大的发展和突破。其中，银行业作为中国金融发展乃至整体经济发展的主导产业，值得我们探究其历史发展内在规律和未来发展方向。以史为鉴，可以知兴替。在过往的70年中，中国银行业如何与民更始？又将怎样继往开来？

1949年-1977年“大一统”银行体系：同文共轨，百凡待举

1949年-1977年是新中国成立以来到改革开放前的时期，在这段时期内，中国银行业形成了制度变迁后的初始状态——“大一统”银行体系，即只存在单一的中国人民银行，其职能也仅为按照计划部门的预算，拨付基本建设资金和计划内流动资金。

1948年新中国成立前夕：单一银行体系建立

在新中国成立前，中国银行业始终扮演着政府“司库”（大额财富保管）的角色。直到1948年12月1日，中共中央在华北银行、北海银行及西北农民银行的基础上成立了中国人民银行，由此选择了单一银行体系。中国人民银行成为实际上唯一的银行机构，具有中央银行和商业银行的双重职能，是全国的信贷中心、结算中心和现金出纳中心，控制着国家总金融资产的93%。

1949年-1952年国民经济恢复时期：新中国银行体系建立健全

中国人民银行在中央人民政府的统一领导下，建立起统一的国家银行体系。

1953年-1977年计划经济时期：“大一统”银行体系形成运作

1953年，中国按照苏联模式，全面建立起集中统一的计划经济体制。1955年2月，国家基于苏联银行模式对传统银行进行改造，全国公私合营银行并入当地的中国人民银行储蓄部。1956年底，对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造基本完成后，中国建立了单一的公有制体系，确立国有部门在国民经济中的主导地位。

1956年3月，中国农业银行成立，1957年8月，中国农业银行被撤销并入中国人民银行内设的农村金融管理局，农村信用合作社也最终成为中国人民银行的基层机构，“大一统”银行体系正式形成运作。

“大一统”银行体系在一定程度上符合了新中国成立后宏观经济发展的内在逻辑，契合了当时的经济体制，基本与当时国家的效用函数相一致，推动了经济的良好复苏。但是，该体系仍呈现出诸多不足与发展瓶颈。当时的中国呈现出“大政府，弱社会”的社会结构形态，国家几乎作为唯一的产权形式控制社会资源分配。

与之相伴的是中央财政主导的“大财政，弱金融”经济格局，中国人民银行作为财政部的辅助机构，只是社会和企业的结算中心，本身没有贷款来源和需求，既不是真正的中央银行，也不是真正的商业银行。

“大一统”银行体系的制度建设对资本极度稀缺而又急需增长的发展中国家而言，无疑是一种帕累托改进的制度选择。不过，资源的国家配置在有力推动经济发展的同时，也导致了极大的效率损失，但这也推动了改革开放和后续银行制度体系的变迁。

1978年-1994年中央银行体系&商业银行体系：二元多元，齐头并进

1978年12月，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议决定把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，并提出了改革经济体制的任务。中国由此进入了改革开放的新的历史时期，开始从机构体制上打破中国人民银行“大一统”的格局。随着改革开放进程不断加快，中国已经初步建立起与市场经济发展相适应的现代银行体制。

1978年-1984年二元银行体系初步构建

在这一时期，中国人民银行正式独立，四大专业银行正式确立，中央银行与商业银行相分离的银行体系开始形成。

1978年1月，中国人民银行正式从财政部独立出来，升格为部级单位，各省、自治区、直辖市以下的银行机构也在当年完成了财政部门分设的工作。中国人民银行由此恢复了自上而下的垂直领导，摆脱了原来的依附地位。

1979年3月，为更好地服务农村经济发展，中国农业银行再次恢复。同时恢复农村信用社，由中国农业银行领导。同期，国务院将中国银行从中国人民银行分离出来，作为国家指定的外汇外贸专业银行，统一经营和管理全国外汇业务。1979年8月，为适应投融资体制改革需要，国务院将中国人民建设银行（现中国建设银行）改为直属机构，办理国家固定资产投资相关业务。

1983年9月，国务院颁布《关于中国人民银行专门行使中央银行职责的决定》，决定“成立工商银行，承办原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务”，而中国人民银行 “成为专门从事金融管理、制定和实施货币政策的政府管理机构”，明确中国人民银行专门行使中央银行职能。

1984年1月，中国工商银行正式成立。至此，中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行、中国工商银行这四大专业银行分别承担农村、外汇、基本建设和工商企业贷款这四大领域的业务，构成了一个分工明确的国家专业银行体系，标志着二元银行体系初步形成。

1985年-1994年多层次银行体系逐步形成

1984年10月，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出发展“有计划的商品经济”，中国银行体系改革由此迅速全面扩张。在1985年-1994年的这一阶段，为满足计划经济体制的发展需求，国有银行积极寻求由专业化经营向企业化经营转变，将政策性金融业务与商业性金融业务相分离。此外，为支持市场经济快速发展，国家开始培育一批国有金融产权形式之外的其他类型的金融产权形式。

1、国有银行

1985年9月，中国共产党第十二次全国代表大会关于“七五”计划的建议强调专业银行应坚持企业化改革方向。中国人民银行会同国家有关部门拟定金融体制改革方案，明确提出银行应成为独立的法人金融企业，以利润最大化为目标，实行商业化经营，自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展。按照这一改革方向，四大国有专业银行开始在计划、资金、财务、人事等方面进行改革。

1986年，国务院颁布《银行管理暂行条例》，指出“专业银行是独立核算的经济实体”。1986年12月，邓小平指示“金融改革的步子要迈大一些，要把银行真正办成银行”，此后，专业银行企业化改革的力度明显加大。

1993年11月，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议提出，要“加快金融体制改革”，“建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离”。同年12月，国务院做出《关于金融体制改革的决定》，提出要把国有专业银行办成真正的商业银行。为加快国家专业银行向商业银行转变，在1994年内，中国相继成立了三家专门办理政策性信贷业务的国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，分别为国家重点投资、外贸进出口和支持“三农”三大领域提供政策性资金支持。

独立政策性金融体系的建立，可以一定程度上解决专业银行身兼二任、产权结构单一、目标不明确、运行效率低下等问题，有利于专业银行企业化和商业化改革，防止政策性资金被挤占挪用，同时可以确保中央银行调控基础货币的主动性。这一变革为国家专业银行向国有独资商业银行转变创造了条件。

2、其他银行主体

1987年，中国人民银行提出要建立以中央银行为领导，各类银行为主体，多种金融机构并存和分工协作的社会主义金融体系。因此，自1986年7月交通银行重组成立了以公有制为主体的全国性股份制商业银行后，中信实业银行（现中信银行）、招商银行、深圳发展银行、烟台住房储蓄银行、蚌埠住房储蓄银行、福建兴业银行、广东发展银行、中国光大银行、华夏银行、上海浦东发展银行、海南发展银行、民生银行等12家股份制商业银行相继成立。

1986年1月，在国务院主持下，邮电部与中国人民银行分别以投资所有者和业务监管者的身份，联合发布了《关于开办邮政储蓄的协议》，决定在北京、天津等12个城市试办邮政储蓄业务。1986年年底通过的《中华人民共和国邮政法》将邮政储蓄业务法定为邮政企业的业务之一，使邮政储蓄机构成为“准银行”。

1995年，中国人民银行开始在16个城市进行在城市信用社基础上组建城市合作银行的试点。同年2月，中国第一家城市商业银行——深圳城市商业银行成立，随后城市商业银行在部分城市陆续设立，到1996年底，共有18家城市合作银行开业，银行多元化体系的格局逐步形成。

1995年-2000年银行业商业化改革：玲珑初开，百子待落

这一阶段是国家专业银行向商业银行转变的核心阶段，中央政府自上而下地大力推动四大国有专业银行的商业化改革。同时，多层次的银行体系不断健全。

1995年3月，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，从法律上明确了中国人民银行的中央银行地位和相应的职能作用。1995年5月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《中华人民共和国商业银行法》，从法律上确立了国家专业银行的国有商业银行地位，明确国有商业银行要以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束。

1997年亚洲金融危机爆发。1997年11月，为应对金融危机，维护国家经济金融安全稳定，中共中央、国务院召开了第一次全国金融工作会议，并出台了一系列国有商业银行改革措施。

1998年1月，中国人民银行又进一步取消了对国有商业银行贷款限额的控制，实行“计划指导，自求平衡，比例管理，间接控制”的新管理体制，基本确立了中央银行宏观调控机制和商业银行制度的框架结构，使得国有商业银行经营主权得到进一步落实。

为充实资本金，1998年8月，国家通过财政发行2700亿元人民币的特别国债，专门用于补充国有商业银行资本金不足，使之基本达到《巴塞尔协议》规定的资本充足率8%的要求。同年，国家要求四大国有银行建立能与国际惯例接轨的风险控制机制，改革了呆账准备金的提取制度，建立了以风险为基础的贷款五级分类制度。

此外，为剥离不良资产，自1998年开始，国家陆续组建四大金融资产管理公司，即中国信达资产管理公司、中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司和中国东方资产管理公司，剥离四大国有银行的不良资产1.4万亿元，以改善国有商业银行的资产负债结构。

20世纪90年代后期，各国有商业银行内部开始实施“一级法人，授权经营”制度，取代原来实行的多级法人制度，使国有银行的内部决策权向上集中，而责任向下追究，改变了多级法人体制下总行以下的各级分支机构“负盈不负亏”的混乱格局。

2001年-2007年银行业现代化变革：百花齐放，百家争鸣

2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织（WTO），在金融对外开放和外资进入的激励下，中国银行业开始走向各类银行主体竞相发展的现代化变革之路。2006年年底以后，中国国有商业银行面临外资银行的全方位竞争和挑战，银行制度环境发生了巨大的变化。

1、国有商业银行

2002年2月，第二次全国金融工作会议明确国有商业银行的改革是金融改革的重中之重，改革方向是按现代金融企业的属性进行股份制改革。这表明国家已然认识到从产权制度上进行根本性、深层次变革的重要性，为国有商业银行进一步改革指明了方向。

2003年4月，国家将银行的监督管理职能从中国人民银行分离出去，成立了中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。2003年10月，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要进一步“深化金融企业改革”，商业银行“要成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好的现代金融企业”。而四大国有商业银行改革的核心“路线图”便是“选择有条件的国有商业银行实行股份制改造，加快处置不良资产，充实资本金，创造条件上市”。

2003年12月，国务院批准成立中央汇金投资有限责任公司（简称汇金公司），其性质为国有独资公司，这标志着中国政府开始推行以投资公司的形式建立国有金融资本出资人的模式。

同期，国务院动用外汇储备，由汇金公司向试点银行中国银行和中国建设银行各注资225亿美元用于补充资本金。随后的2005年4月和2009年1月，汇金公司以同样方式分别向中国工商银行、中国农业银行注资150亿美元和190亿美元。

通过采取财务重组、政府注资、引进战略投资者等一系列措施，2005-2007年期间，中国建设银行、中国银行和中国工商银行均已实现在境内外上市。中国农业银行股份有限公司于2009年1月16日挂牌成立，并于2010年7月15日和16日正式在上海和香港两地上市。

2、城市金融机构

中国的城市金融机构主要包括城市商业银行和城市信用社，其中城市商业银行占据了绝大部分比重。在这一时期的发展中，城市商业银行最核心的特点就是实现跨区域经营，解决地域和规模限制的问题。

3、农村信用社

1996年，国务院决定将农村信用社与农业银行脱钩，农村信用社开始真正走向独立办社之路。1996年8月，国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》，指出“改革的重点是农村信用社管理体制，把农村信用社改造成真正的合作金融组织”。

2003年6月，国务院《深化农村信用社改革试点方案》提出农村信用社改革要坚持市场化的改革取向，以服务农业、农村和农民为宗旨，落实“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当支持，地方政府负责”的试点原则。

由此，农村信用社改革试点率先在江苏等8个省市拉开了帷幕，2004年8月改革试点开始在21个省市展开，到2006年，改革试点工作在全国30个省市全面铺开。

2007年初，中国银监会按照“宽准入、严监管”的原则，调整放宽了农村地区金融机构准入政策。此外，还推动了邮政储蓄体制改革发展，组建了中国邮政储蓄银行，遏制了农村资金大量外流的现象。

4、民营银行

1996年1月12日，由全国工商联发起的首家主要由非公有制企业入股的全国性股份制商业银行——中国民生银行正式成立，成立时非国有企业持股比例为85%，是中国第一家由民营资本控股的银行。标志着民营资本进入银行业的壁垒已被打破，民营资本开始以独立的身份表达其制度需求。随后，国家进行了一系列的民营资本开放制度，不过到2013年民营银行才得到实质性的大规模突破。

2013年5月，中国银行业监督管理委员会出台《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》，支持民营企业参与商业银行增资扩股，鼓励和引导民间资本参与城市商业银行重组。

2013年7月，国务院推出《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》，提出要扩大民间资本进入金融业，尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。

2003年10月，完全由非国有资本出资新建的渤海银行经国务院批准筹建，标志着民间资本以新设立民营银行的方式进入银行业的可能性业已出现。2004年6月，浙江商业银行的重组获得批准，民间资本以产权结构改造方式进入银行业的形式开始正式推行。

5、外资银行

自2003年开始，中国就适度放宽外资金融机构投资入股中资银行的股权比例，旨在借助外力快速提升中国银行业的竞争力。2006年12月11日，中国履行加入世界贸易组织的承诺，如期取消对外资银行经营人民币业务的地域和服务对象范围的限制，取消对外资银行的所有非审慎性限制，同时修订颁布《外资银行管理条例》，并实施法人银行导向的外资银行监管政策。

这项举措既维护了我国的大国形象，又保护了中资银行的发展，开创了中国银行业对外开放的新时代。从1996年到2007年底，中国共有25家中资商业银行引入33家境外机构投资，投资总额达212.5亿美元。

此外，中国银行业也在积极实现海外发展，顺应国家“走出去”总体战略，通过并购、新设分支机构等方式，实现了海外市场的开拓。截至2007年底，中国商业银行已在美国、日本、英国、德国、澳大利亚、新加坡、中国香港、中国澳门等29个国家和地区设立了60家分支机构，海外机构总资产达到2674亿美元。

2008年-2019年银行业创新发展：履险蹈危，推陈出新

2008年以来，全球金融环境发生巨大变化，对我国银行业发展产生了深刻的影响。国际方面，2007年爆发的美国次贷危机影响不断加深，最终演化为全球性的金融危机，致使全球经济陷入衰退。国内方面，国际金融危机使得中国面临严峻的经济发展挑战。

中国政府为应对危机冲击，于2008年11月推出总规模达4亿元的一揽子财政投资刺激计划，旨在通过加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，提高城乡居民收入水平，以扩大内需和促进经济平稳较快增长。“保增长、扩内需”的政策措施扭转了中国经济下滑的局面，实现了国民经济平稳回升。

国际金融危机后全球经济格局的变化和中国金融改革的深化，对中国银行业的发展提出了新的要求。经营模式方面，中国银行业业务结构日益呈现出多元化和综合化的特点；组织结构方面，银行业组织架构扁平化，并探索事业部和业务条线化管理；科技影响方面，金融科技应用推动了银行系统的电子化建设和线上业务的兴起；机构体系方面，民营银行和普惠金融机构不断发展。

具体而言，从银行业机构类型来看，目前我国已建立起以大型商业银行为主体，股份制商业银行、城市商业银行等在内的多层次的银行业机构体系；从银行业机构数量和资产规模来看，随着银行数量的增加，银行集中度不断下降，中小银行的市场份额占比持续提升。此外，随着银行业对外开放的不断深化，在外资银行业机构数量持续增长的同时，中资海外银行业机构的数量与种类也在不断增长。